五部反垄断指南官方解读发布：汽车/知识产权/宽大/承诺/合规
为了给经营者提供明确指引，有效预防和制止汽车业的垄断行为，降低行政执法和经营者合规成本，在总结执法经验和借鉴其他国家成熟做法的基础上，根据《反垄断法》规定，国务院反垄断委员会制定出台了《关于汽车业的反垄断指南》（以下简称《指南》）。
一、起草背景和主要考虑
我国是全球重要的、快速增长的汽车市场。汽车产业既是国民经济的重要支柱产业，也是提升人民幸福感、获得感的重要民生产业。目前，汽车业已成为我国中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济等领域培育新增长点和新动能的重要推动力，持续为加快建设制造强国、科技强国、交通强国、智慧社会提供全方位的支撑。保护汽车业市场公平竞争，对促进汽车业健康发展，维护消费者利益具有十分重要的意义。
2014年以来，我国反垄断执法机构相继查处一系列汽车业垄断案件，既涉及竞争者之间的横向垄断协议行为，也涉及制造商和经销商之间的纵向垄断协议行为，累计罚款近26亿元，对规范汽车业市场竞争秩序、增强企业反垄断合规意识、推动我国汽车市场转型升级和增加消费者福利发挥了重要作用，在国内外引起较大反响。总结我国反垄断执法经验，为进一步建立公平开放透明的市场竞争规则，提高反垄断执法透明度，规范汽车业经营者生产经营行为，营造公平有序的市场环境，支持汽车业持续健康发展，制定本指南。
二、起草过程
2015年6月，根据国务院反垄断委员会工作计划，由国务院反垄断执法机构牵头，会同有关单位开始起草《指南》。《指南》以《反垄断法》为依据，以我国汽车业反垄断执法实践为基础，认真落实科学立法、民主立法、依法立法要求，全程坚持贯彻内容法定、兼收并蓄、问题导向、高质高效、统筹兼顾的原则。主要开展了以下工作：
（一）充分了解行业特点。对汽车业整车和配件价格、整车经销与售后服务模式和渠道等汽车业各环节进行深入调研。研究梳理《指南》起草涉及的21个主要问题，面向上中下游企业、行业协会、律师事务所和专家学者两次开展问卷调查和系列访谈，确保《指南》紧密结合行业实际，支持行业发展。
（二）深入总结执法实践。系统梳理汽车业反垄断案件，总结汽车业不同业务环节、不同领域的主要垄断行为，深入分析行为特点和产生原因，研究汽车业经营者集中的特点和趋势，在《指南》中有针对性地作出回应，使《指南》契合我国汽车市场发展阶段和汽车市场竞争与监管需求，具有较强的科学性、针对性和指导性。
（三）吸收借鉴国际经验。委托研究机构开展课题研究，在系统梳理和分析欧盟、美国、日本、韩国等国家和地区相关制度的基础上，结合我国市场竞争状况的阶段性特征，对《指南》框架、原则和主要内容进行针对性研究，为制定《指南》提供了有益参考和借鉴。
（四）广泛征求各方意见。2015年6月至2016年1月，5次组织召开研讨会，就《指南》起草广泛征求上中下游企业、消费者代表和专家学者意见。2016年3—4月向社会公开征求意见，有关政府部门、国内外相关企业、行业协会、研究机构、律师事务所等53个单位及个人提出228条意见和建议，我们根据各方反馈意见对指南进行了修改。2017年2月，委员会办公室就指南草案进一步征求委员会成员单位和委员会专家咨询组专家意见，并根据回复意见对指南草案作进一步修改完善。
2018年8月，委员会办公室根据国务院机构改革情况对指南草案部分内容作进一步修改完善。2018年11月，《指南》提交委员会全体会议审议。经委员会主任批准，于2019年1月印发。
三、主要特点
《指南》充分考虑我国汽车市场发展阶段、条件和特点，既立足国情，考虑我国汽车业的发展水平和执法实践经验，关注新技术、新业态，又合理借鉴欧美发达国家汽车业竞争规则的成熟做法。
（一）坚持立足国情。《指南》以我国汽车业发展阶段和反垄断执法经验为基础，以比较研究和实证调研为支撑，从结构到实体契合中国《反垄断法》，由总则、垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中、滥用行政权力排除限制竞争和附则等六部分组成，对汽车业《反垄断法》适用问题作出进一步具体细化。
（二）坚持问题导向。《指南》在考虑完整性的同时，坚持问题导向，根据我国汽车市场竞争状况，侧重于阐述汽车业反垄断执法的分析思路、框架、原则和方法，重点对可能排除、限制竞争的垄断协议和滥用市场支配地位行为的评估路径给出具体指引，为汽车业经营者主动进行合规分析提供了较为清晰和具体的指导。
（三）坚持平衡兼顾。在总体思路和基本原则上，《指南》力求平衡汽车业上中下游经营者的合法权益，合理界定经营者合同自由和意思自治的边界，预防和制止垄断行为，鼓励和促进竞争和创新，保护市场竞争、消费者利益和社会公共利益，促进形成统一开放、竞争有序的汽车市场。
（四）坚持统筹协调。汽车业从零部件到整车、从制造到服务，具有强大的产业联动性、高新技术吸附性和资本密集性，是包容和推动多产业发展的载体。因此，《指南》特别注重反垄断与知识产权保护、产业政策、消费者权益保护、民商事合同等相关法律法规政策的衔接与协调，共同促进汽车业持续健康发展。
四、重点内容
具体来看，《指南》的主要制度设计主要有以下几个方面：
（一）汽车业的相关市场界定问题。
由于汽车业产业链长，上中下游业务类型多样，《指南》明确界定汽车业相关商品市场和地域市场应遵循《反垄断法》和《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》所确定的一般原则和方法，同时考虑汽车业的特点，结合个案具体分析。根据汽车业特点，《指南》梳理了相关商品市场、相关地域市场的界定思路，辨析了汽车经销与汽车售后市场界定需要考虑的具体因素。
（二）汽车业中的垄断协议问题。
该问题是《指南》的重点内容，主要包括垄断协议禁止与豁免的关系、汽车业横向垄断协议、汽车业纵向垄断协议三部分。
一是关于垄断协议禁止与豁免的关系。《反垄断法》第十三条和第十四条通过列举方式，对若干类严重限制竞争的横向和纵向垄断协议作出禁止性规定，并以兜底条款形式禁止经营者达成国务院反垄断执法机构认定的其他垄断协议，确立了“禁止+豁免”的基本制度框架。如果经营者能够证明其协议符合《反垄断法》第十五条规定的豁免条件，即证明其协议属于第十五条规定的法定情形，不会严重限制相关市场的竞争，并能够使消费者分享由此产生的利益，则该协议不适用第十三条或第十四条的禁止性规定。结合当前汽车业竞争状况,《指南》明确了推定豁免的条件和常见行为类型；列出了可能产生效率、促进竞争的横向协议、纵向协议适用推定豁免的市场份额标准，以及经营者基于《反垄断法》第十五条主张个案豁免的纵向协议的常见类型。
二是关于横向垄断协议。汽车业在适用《反垄断法》第十三条和第十五条时与其他行业并无显著差别。因此，《指南》对汽车业横向垄断协议的竞争分析未加以详细阐述，适用《反垄断法》的一般规定。
三是关于纵向垄断协议。汽车业纵向协议的反垄断规制在各大经济体均是重点和难点。汽车市场产业链长、附加值高，从初装、新车经销、售后到二手车流通涉及利益方众多。加之汽车作为大宗耐用品在售出后对客户产生显著的锁定效应，汽车市场纵向垄断协议适用《反垄断法》第十四条和第十五条通常会涉及复杂的法律、经济和事实分析，因而成为《指南》的重点关注对象，也是起草过程中各方的重大关切。《指南》指出，分析和评估纵向垄断协议，需要首先判断一项协议是否构成《反垄断法》第十四条所规制的垄断协议。其次，评估该协议能否根据《反垄断法》第十五条适用推定豁免。如果该协议不能被推定豁免，则需要评估该协议能否被个案豁免。反垄断执法实践显示，不具有显著市场力量的汽车业经营者设置的具有经济效率和正当化理由的地域限制和客户限制，通常能够符合《反垄断法》第十五条的规定，可以推定适用第十五条规定的豁免。对不符合直接豁免条件的行为，《指南》通过给出具体引导，帮助企业进行自我评估判断其行为能否适用个案豁免。
（三）汽车业中的滥用市场支配地位行为问题。
《指南》重点关注汽车配件生产与流通以及汽车售后市场上的滥用市场支配地位行为。汽车制造是汽车业发展的核心，具有显著的规模经济和范围经济效应，是整个产业链的最关键环节。因此，汽车市场客观上形成了以汽车供应商为核心的生态圈，汽车供应商天然处于强势地位，汽车经销商和配件供应商处于从属地位。目前，我国新车销售市场竞争较为激烈，但汽车售后市场客观存在的锁定效应和兼容性问题可能限制和削弱有效竞争、损害消费者利益。执法实践与理论研究表明，在新车销售市场上不具有支配地位的汽车供应商，在其品牌汽车售后市场上有可能被认定为具有支配地位。
鉴于此，《指南》明确在个案中界定汽车售后市场，汽车品牌是需要考虑的一个重要相关因素。因此，根据《反垄断法》第十七条对市场支配地位的界定以及第十八条关于认定经营者具有市场支配地位应当依据的因素，在新车销售市场上不具有市场支配地位的汽车供应商，在其品牌汽车售后市场上有可能被认定为具有市场支配地位。《指南》进而阐述了汽车业常见的三类滥用市场支配地位行为，明确提出汽车供应商无正当理由，不应限制配件制造商生产双标件；不应限制经销商和维修商外采和外销售后配件；不应限制售后维修技术信息、测试仪器和维修工具的可获得性。
双标件为例，《指南》规定，除根据代工协议生产的配件以外，在其品牌汽车售后市场上具有支配地位的汽车制造商没有正当理由，不应限制为初装汽车配套的配件供应商生产双标件，即汽车制造商不应禁止为其提供初装零部件的配件供应商在相关初装零部件上加贴自有商标、标识和零件代码。《指南》对双标件的生产给出指引，旨在提高消费者和维修商辨识同质配件的能力，促进汽车售后市场有效竞争。但必须注意的是，双标件的生产和流通涉及反垄断和知识产权保护的平衡，配件制造商和汽车制造商的合法权益均应获得保障。因此，《指南》在附则部分对代工协议的认定给出说明，补充加强了有关双标件的规定。
关于无正当理由不得限制授权经销商外采配件，《指南》明确汽车供应商可以依法要求其授权体系成员仅使用原厂配件和同质配件，该授权体系成员应当依法保证消费者的知情权和配件可追溯性。《指南》关注反垄断、消费者权益保护、民事权利的多方平衡，指出汽车供应商可以依法要求，仅当消费者知情并明确选择且保证配件可追溯性的条件下，授权体系成员才可以在维修工作中使用再制造件和回用件。《指南》进而强调，上述情形不影响授权经销商、授权维修商和配件供应商的民事责任。
（四）汽车业中的滥用行政权力排除、限制竞争问题。
《指南》强调，行政机关和法律、法规授权的具有管理汽车流通事务职能的组织不应违反《反垄断法》规定实施排除、限制竞争的行为。《指南》列举了汽车业常见滥用行政权力排除、限制竞争行为，特别是二手车交易中存在限制外地车辆迁入等行为，指出该类行为不利于绿色循环消费和汽车市场可持续发展，还限制了汽车所有人的物权处置权益，延长消费者换车周期，间接影响新车销售市场。
（五）汽车业中的其他竞争问题。
关于汽车业经营者集中的反垄断审查，《指南》指出对于经营者集中的竞争分析，汽车业与其他行业并无显著差别，由执法机构依据《反垄断法》等法律规定依法处理。此外，《指南》还对配件代工协议的评估作了说明，提出了评估和认定真实代工协议时应当考虑的相关因素，辅助执法机构和经营者评估配件供应和流通中的垄断行为，便于配件生产和流通中滥用市场支配地位行为的界定和评估。
汽车业反垄断规制是一个复杂、与时俱进的问题，需要在理论上深入研究，在实践中不断探索，在不同国家和不同发展阶段之间进行比较借鉴。《指南》的制定和出台有利于增进我国汽车业反垄断执法的透明度，在确保科学有效监管的同时，降低汽车业经营者的合规成本，引导经营者合法合规经营，提高汽车制造、经销和售后市场的效率和消费者福利。市场监管总局将继续秉承与时俱进、个案分析的原则，立足国情、实事求是，通过科学稳健的反垄断执法，有效规制汽车市场垄断行为，努力实现公平竞争基础上的多方共赢。
《关于知识产权领域的反垄断指南》解读
为给经营者提供明确指引，有效预防和制止知识产权领域的垄断行为，降低行政执法和经营者合规成本，在总结我国执法实践经验和借鉴其他国家（地区）成熟做法的基础上，根据《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）有关规定，国务院反垄断委员会制定出台《关于知识产权领域的反垄断指南》（以下简称《指南》）。
一、起草背景和主要考虑
党的十九届四中全会提出，强化竞争政策基础地位，加强和改进反垄断执法。党的十九大强调，倡导创新文化，强化知识产权创造、保护、运用。反垄断与保护知识产权具有共同的目标，即保护竞争和激励创新，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，二者相互协调，但又一定程度上存在冲突：一方面，《反垄断法》保护经营者就其知识产权享有的独占权利，经营者依照有关知识产权的法律、行政法规规定行使知识产权的行为，不适用反垄断法。另一方面，知识产权也存在权利行使不正当，导致具有反竞争效果等问题。知识产权的行使不能突破反垄断法的边界和底线，经营者滥用知识产权排除、限制竞争的行为应受到反垄断法的规制。当前，随着知识经济和经济全球化深入发展，知识产权日益成为国家发展的战略性资源和国际竞争力的核心要素。把握好反垄断法与知识产权保护制度之间的平衡与协调，既有效保护知识产权，促进创新，又预防和制止滥用知识产权排除、限制竞争的行为，具有十分重要的现实意义。
由于知识产权涉及的竞争问题相对复杂，美国、欧盟、日本等国家和地区反垄断执法机构都针对知识产权领域制定了反垄断指南。我国《反垄断法》第五十五条将经营者滥用知识产权排除、限制竞争的行为纳入管辖范围，为预防和制止滥用知识产权排除、限制竞争提供了法律依据，但该条对此仅作了原则性规定。为更好地规制滥用知识产权排除、限制的行为，有必要制定知识产权领域的反垄断指南，对《反垄断法》相关规定进行细化，为滥用知识产权行为适用《反垄断法》提供指引，提高反垄断执法工作的透明度，增强经营者对市场行为的预期，维护公平竞争的市场环境，提高经济运行效率，保护消费者利益和社会公共利益。
二、起草过程
为进一步完善反垄断法律制度体系，降低执法成本和经营者合规成本，推进科学有效的反垄断监管，根据国务院反垄断委员会工作部署，2015年6月，委员会办公室组织原三家反垄断执法机构，会同知识产权局等成员单位开展指南起草工作。《指南》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，坚持全面依法治国，坚持服务经济高质量发展，服务高水平对外开放，保护市场公平竞争，鼓励创新，提高经济运行效率，维护消费者利益，促进社会主义市场经济健康发展。
在起草过程中，起草单位认真落实科学立法、民主立法、依法立法要求，广泛吸纳地方政府部门、研究机构、企业和行业协会专家，共同参与起草工作。起草单位立足国情，认真研究梳理、充分借鉴了国际组织和主要国家的经验做法，并广泛征求了政府部门、司法机关、研究机构、企业和社会公众等意见，经过多次研讨论证，统筹考虑各方诉求，形成了指南草案。各方面对指南草案的基本框架、体例和主要内容给予了积极评价，普遍认为草案思路清晰、结构合理、文字精练，出台该项指南有利于进一步提高反垄断执法透明度，增加市场主体法律预期，促进相关市场的公平竞争。
2017年2月，委员会办公室就指南草案向委员会成员单位、委员会专家咨询组专家征求意见，并根据回复意见对指南草案进行修改完善。2018年8月，委员会办公室根据国务院机构改革情况对指南草案部分内容作进一步修改完善。2018年11月，《指南》提交委员会全体会议审议。经委员会主任批准，于2019年1月印发。
三、主要特点
《指南》基于《反垄断法》规定，总结中国反垄断执法实践，并吸收借鉴成熟市场经济国家的做法和经验，妥善处理反垄断执法与知识产权保护的关系。主要有以下特点：
（一）体现针对性。《指南》坚持问题导向，充分考虑我国知识产权领域的发展状况和执法实践，适应中国经济发展阶段和水平。同时，梳理分析美国、欧盟、加拿大、日本和韩国等国家（地区）相关指南的主要内容，合理借鉴欧美发达国家成熟做法和经验。
（二）体现指引性。严格以《反垄断法》的基本条款为依据，细化澄清法律的原则性规定，对有关问题作指导，不创设权利义务，同时注重与现行行政法规、部门规章和指导性文件加强衔接，形成整体制度框架。
（三）体现前沿性。知识产权领域反垄断执法是各国反垄断领域研究的重点内容和执法重要关切。《指南》充分总结我国知识产权领域反垄断法治实践经验，吸收借鉴该领域最新研究成果，充分吸纳共识，着力解决执法实践中的迫切问题。
（四）体现平衡性。充分考虑知识产权领域反垄断案件复杂、执法难度大的特点，在规范执法机构自由裁量权的同时，对指南的条文避免过于具体化，部分问题待积累更多执法经验再作规定，做到原则性和灵活性的统一。
四、重点内容
经营者滥用知识产权排除、限制竞争不是一种单独的垄断行为，在分析时需要体现反垄断法框架体系。为确保知识产权领域反垄断执法与其他领域反垄断执法的一致性，《指南》与《反垄断法》的结构紧密衔接，分为五章，包括总则，可能排除、限制竞争的知识产权协议，涉及知识产权的滥用市场支配地位行为，涉及知识产权的经营者集中，涉及知识产权的其他情形。在每章中，结合行使知识产权行为的表现形式，对类型化行为进行描述，明确判定其合法与违法的分析思路、考量因素，为经营者合规经营提供指引。
（一）总则。
总则强调了反垄断与保护知识产权具有保护竞争和鼓励创新的共同目标，阐明了对滥用知识产权排除、限制竞争行为适用《反垄断法》的总体原则、分析思路、考量因素等共性问题。
一是明确指南的目的和依据。对滥用知识产权行为适用《反垄断法》提供指引，提高反垄断执法工作的透明度。
二是阐述了知识产权领域反垄断规制的分析原则。首先，将知识产权和其他财产权利同等对待。在确认行使知识产权行为是否违反反垄断法时，反垄断执法机构将知识产权与其他财产性权利同等对待，适用统一的标准，既不因为知识产权固有的独占性而对知识产权行使加以特别约束，也不因为法律保护知识产权而对滥用知识产权排除、限制竞争行为网开一面。其次，不因拥有知识产权而当然推定经营者具有市场支配地位，即一般不会仅因为某个企业拥有知识产权就认定其具有市场支配地位。最后，充分考虑知识产权的特点，在具体实践中结合具体案情和特定市场情况进行分析。
三是确立了知识产权领域反垄断规制的一般分析思路。首先，判断可能的行为类型。分析滥用知识产权排除、限制竞争行为的特征和表现形式，判断可能构成的垄断行为。其次，界定相关市场。遵循相关市场界定的基本依据和一般方法，同时强调知识产权作为新型财产权的特殊性。再次，分析行为的竞争影响。根据市场竞争状况，考量行为对市场竞争产生的排除、限制竞争影响。最后，分析行为对创新和效率的积极影响。
四是阐明知识产权领域相关市场界定问题。由于知识产权本身的属性，其在性质上属于技术市场，但也可构成商品市场、开发创新市场。知识产权相关市场界定要考虑哪些交易活动会受到知识产权行为的影响，通常需要界定相关商品市场和相关地域市场，特殊情况下可能还需要界定相关技术市场。
五是细化评估竞争影响的考量因素。分析行为对市场竞争产生的排除、限制影响，通常先分析相关市场竞争状况，再对具体行为的影响进行分析。指南详细列举了6项市场竞争状况评估的考量因素和7项分析行为竞争影响的考虑因素，为评估竞争影响提供指引。
六是评估行为对创新和效率的影响。认定行为对创新和效率具有积极影响，需要同时满足因果关系、最小损害、不会严重损害竞争和创新、消费者能够分享利益等5个方面的要件。
（二）可能排除、限制竞争的知识产权协议。
本章对涉及知识产权的协议，特别是联合研发、交叉许可等进行了较为详细的阐释。
一是对涉及知识产权的协议的积极影响进行了描述，同时明确如果涉及知识产权的协议产生排除、限制竞争影响，应当适用《反垄断法》第二章规定。
二是对联合研发、交叉许可、排他性回授和独占性回授、不质疑条款、标准制定等内容进行阐述，对可能影响竞争的知识产权协议行为进行了明确界定，详细列举了对这五种涉及知识产权的协议进行竞争分析时可以考虑的因素。
三是列举了经营者许可知识产权可能涉及的其他限制，如限制使用领域、销售或传播渠道、商品数量等，通常情况下这些限制行为具有商业合理性，但也可能对市场竞争产生排除、限制影响，对此类行为进行竞争分析列举了5个考虑因素。
四是为提高执法效率，参考国际惯例及我国执法实践，设立涉及知识产权的协议安全港规则，列举了安全港的标准，明确了经营者达成的涉及知识产权的协议如果符合安全港条件之一的，通常不将该协议认定为垄断协议；如具有竞争关系的经营者市场份额合计不超过20%或者经营者与交易相对人在任一相关市场的份额不超过30%等，增强了经营者对知识产权相关协议的预判。
（三）涉及知识产权的滥用市场支配地位行为。
本章对涉及知识产权的滥用市场支配地位行为进行了阐述。
一是明确了涉及知识产权的滥用市场支配地位行为，应适用《反垄断法》第三章规定。
二是对此类案件的反垄断执法分析思路进行阐释，即界定相关市场，分析行为主体在相关市场是否具有市场支配地位，再根据个案情况对具体行为进行分析。
三是进一步澄清了知识产权与市场支配地位的关系，明确提出经营者拥有知识产权不意味着其必然具有市场支配地位，应当依据《反垄断法》有关规定进行分析，同时结合知识产权的特点，对知识产权相关的市场支配地位认定的其他考虑因素进行了阐述。
四是列举了以不公平的高价许可知识产权、拒绝许可知识产权、涉及知识产权的搭售、涉及知识产权的附加不合理交易条件和涉及知识产权的差别待遇五种行为，对这五种行为的内涵进行了简要分析，并详细列举了这五种行为是否构成滥用市场支配地位排除、限制竞争可以考虑的分析因素。
（四）涉及知识产权的经营者集中。
本章对涉及知识产权的经营者集中的特殊性进行了深入阐述。
一是该章明确涉及知识产权的经营者集中，应当适用《反垄断法》第四章规定。
二是阐明涉及知识产权的经营者集中的特殊性主要体现在构成集中的情形、审查考虑因素和附加限制性条件等方面。
三是明确涉及知识产权的交易取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响的，可能构成经营者集中，并列举了是否构成集中可能考虑的3个因素。
四是明确对涉及知识产权的经营者集中进行反垄断审查时，既要考虑《反垄断法》第二十七条规定的因素，也要充分考虑知识产权的特点。
五是明确如果一项涉及知识产权的经营者集中需要附加限制性条件时，既可以附加结构性条件，也可以附加行为性条件，或者附加综合性条件。
同时，本章还明确了涉及知识产权的结构性条件、行为性条件和综合性条件的具体内容，如剥离知识产权或者知识产权所涉业务、保持知识产权相关业务的独立运行、收取合理的许可使用费等，为经营者提出救济方案提供有效参考。
（五）涉及知识产权的其他情形。
本章明确部分涉及知识产权的情形可能构成不同类型的垄断行为，也可能涉及特殊主体，需要根据个案情况分析适用《反垄断法》。
一是阐述了专利联营、标准必要专利涉及的特殊问题和著作权集体管理三种情形，考虑到上述情形在结构上不宜纳入其他章节，统一在本章进行阐述和分析。
二是对专利联营的定义和联营的具体方式进行了说明，阐释了专利联营一般可以降低交易成本，提高许可效率，促进竞争，但同时也提出了分析专利联营是否排除、限制竞争时可以考虑的6个因素，包括经营者市场份额、控制力、可替代技术、限制许可等。
三是详细列举了认定拥有标准必要专利的经营者是否具有市场支配地位可以考虑的4个因素，包括标准的市场价值、应用范围和程度、是否存在具有替代关系的标准或者技术、行业对相关标准的依赖程度等，明确了拥有市场支配地位的标准必要专利权人申请禁令救济迫使被许可人接受其提出的不公平高价许可费或者其他不合理的许可条件，也可能排除限制竞争，并提出了具体分析时可以考虑的5个因素。
四是对著作权集体管理进行了梳理，既肯定了著作权集体管理通常具有积极意义，也指出可能构成滥用知识产权排除、限制竞争，需要反垄断执法机构根据行为特征和表现形式加以认定。
《指南》对经营者滥用知识产权行为适用《反垄断法》提供了明确指引和具体要求，进一步规范了执法程序、提高了反垄断执法的透明度。市场监管总局将严格依据《指南》各项指引，不断加强和改进反垄断执法，营造公平竞争的市场环境，促进建设创新型国家，推动经济高质量发展。
《横向垄断协议案件宽大制度适用指南》解读
为了预防和制止横向垄断协议行为，提升反垄断监管效能，降低行政执法成本并给经营者提供明确指引，在总结执法经验和借鉴其他国家成熟做法的基础上，根据《反垄断法》规定，国务院反垄断委员会制定出台《横向垄断协议案件宽大制度适用指南》（以下简称《指南》）。
一、起草背景和主要考虑
横向垄断协议通常严重排除、限制竞争。但从执法实践看，由于面临严厉的处罚，该类行为往往具有高度隐秘性，反垄断执法机构调查和取证的难度较大。如果经营者主动报告横向垄断协议行为并提供重要证据，不仅有助于执法机构尽早发现并制止垄断行为，节约行政执法成本，提升执法效率，更有助于及时有效保护市场公平竞争，维护消费者利益。为此，《反垄断法》在第四十六条关于垄断协议法律责任的规定中建立了“坦白从宽”机制，即宽大制度，明确指出“经营者主动向国务院反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的，执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚”。
设立宽大制度是世界大多数司法辖区的通行做法。宽大制度于1978年起源于美国，其后许多国家和地区相继建立了各自的宽大制度。例如，欧共体委员会在1996年发布了《关于在卡特尔案件中免征或者减征罚款的通告》（2002年、2006年修订），日本在2005年修订《禁止私人垄断及确保公正交易法》时引入了课征金减免制度。与此同时，各国对宽大制度的规定也越来越细化和清晰，例如英国从2017年起开始起草专门针对民航、金融、铁路等监管行业的宽大制度适用指南，欧盟在2019年正式上线了“eLeniency”在线宽大申请系统。随着宽大制度的建立和完善，在查处垄断协议方面发挥的积极作用日益凸显。据统计，在美国、欧盟、日本和韩国，60%以上的垄断协议案件是通过宽大制度发现并查处的。OECD在2014年发布《宽大制度中标记的使用》显示，从1996年起美国反垄断刑事案件累积罚金超过50亿美元，其中超过90%来自因宽大制度启动的调查。可见，宽大制度已经成为各司法辖区发现和查处垄断协议案件的重要途径。
2008年《反垄断法》实施至2020年9月，中央和地方执法机构累计查处垄断协议案件191件，罚没款金额44.88亿元，积累了较为丰富的执法经验。但这些案件中适用宽大制度的并不多，其中一个重要原因是由于《反垄断法》中关于宽大制度的规定较为原则，经营者缺乏明确和操作性强的指引。为进一步营造透明度高、可预见性强的反垄断执法环境，提高执法机构工作的统一性、规范性和高效性，建立更加细化、可操作性强的宽大制度，国务院反垄断委员会根据《反垄断法》，制定《指南》。
二、起草过程
2015年6月，国务院反垄断委员会办公室组织原三家执法机构开展《指南》起草工作。在起草过程中，起草单位认真落实科学立法、民主立法、依法立法要求，提高立法质量，广泛吸纳地方政府部门、研究机构、企业和行业协会专家，共同参与起草工作。起草单位立足国情，认真研究梳理、充分借鉴了欧美国家的经验做法，并广泛征求了政府部门、司法机关、研究机构、企业和社会公众等的意见，经过多次研讨论证，形成了《指南》草案。
2017年2月，国务院反垄断委员会办公室就《指南》草案向国务院反垄断委员会成员单位、专家咨询组专家征求意见，根据回复意见对《指南》草案进行了修改。2018年8月，根据国务院机构改革情况对《指南》草案部分内容作进一步修改完善。2018年11月，《指南》提交委员会全体会议审议。经委员会主任批准，于2019年1月印发。
三、主要内容和特点
《指南》共计十六条，对宽大制度进行了具体设计，包括目的和依据、适用范围、经营者申请宽大的时间和程序、应提交的材料、获得宽大需满足的条件和执法机构的审理审查等内容。《指南》既明确了经营者应当如何申请宽大以及如何配合执法机构调查，也明确了执法机构应当如何适用宽大制度给予经营者减免，为经营者和执法机构提供了行为指南。总体上看，《指南》具有以下几个特点。
（一）注重及时性，鼓励经营者及早申请宽大。
经营者越早向执法机构坦白违法行为，越有利于瓦解垄断协议，恢复市场竞争。因此，执法机构鼓励横向垄断协议参与者在意识到自身的违法行为后，尽早向执法机构报告，争取减轻或免除处罚的机会。《指南》多处设计均体现这一取向。
一是区分减免梯度。对越早申请宽大的经营者，执法机构可以酌情给予减轻处罚的幅度就越大。其中，对第一个申请并获得宽大的经营者，执法机构可以对其免除全部罚款或按照不低于80%的幅度减轻罚款。如果该经营者是在执法机构立案前或启动调查程序前就提出申请，那么执法机构将免除其全部罚款。对于后序顺位的经营者，至多可以获得50%的减轻幅度。“先到先得”是宽大制度的最大特点。
二是设立登记制度。执法机构收到经营者提交的报告及重要证据后，将向经营者出具书面回执，明确收到的时间及材料清单。该制度明确了执法机构的义务，使双方对申请宽大的时间形成统一认知，保障了经营者的合法权益。同时，登记制度为第一个申请宽大的经营者提供了最长不超过60日的“先占期”：即如果第一个申请宽大的经营者能够提供符合要求的报告，但暂时无法提供全部证据，执法机构可以以经营者首次提交报告的时间作为其申请宽大的时间，并给予其宽限期以补齐证据。宽限期一般不超过30日，特殊情况下可延长至60日。该制度鼓励经营者尽早报告，为那些较早具有坦白意愿的经营者获得更大减轻幅度的机会提供了制度保障。
（二）增强指引性，细化报告和重要证据要求。
依据《反垄断法》，经营者获得宽大的前提是主动向执法机构报告并提供重要证据，但关于报告内容及重要证据的判定标准未做明确规定。经营者和执法机构双方对报告及重要证据可能存在不同解释，从而增加了经营者获得宽大的不确定性。为此，《指南》详细规定了经营者可以申请宽大的时间、报告所需涵盖的信息、重要证据的标准以及经营者应当履行的义务等内容，为经营者和执法机构提供了明确指引，增加了透明度和可操作性。这部分内容主要体现在《指南》的第四条至第十条。总体来看，经营者获得宽大需要履行的义务为：
一是及时提出宽大申请。《指南》指出，经营者提交宽大申请不必等待执法机构正式立案后，可以在执法机构立案前甚至是启动调查前提交。经营者也可以在执法机构已经发现违法行为并立案后提交，但最晚不迟于执法机构作出行政处罚告知前。经营者提交宽大申请可以是口头或者书面形式。在申请宽大前，经营者可以匿名或者实名与执法机构进行沟通以增进了解。
二是按要求提交与垄断协议有关的报告及重要证据。《指南》第六条和第八条详细列举了第一个和之后申请宽大的经营者提交报告所需包含的主要信息及重要证据的认定标准，一方面对经营者申请宽大提出了基本要求，避免因材料不清造成执法效率降低；另一方面有利于经营者在申请宽大时参照准备相关材料。需要指出的是，对于第一个和之后的申请者，所需提供的报告和证据分别有所侧重。对于第一个申请者，侧重要求提供垄断协议达成和实施的基本事实及参与人信息，重在全面、及时、准确，且是执法机构尚未掌握的内容；而对于之后的申请者，侧重要求证据材料具有更大证明力和补充证明价值。
三是全面配合执法机构调查。《指南》要求，申请宽大的经营者除应提交相关材料之外，还需要全面配合执法机构的调查工作才能够获得宽大。具体包括：停止涉嫌违法行为，不得隐匿、销毁、转移证据或者提供虚假材料、信息，不对外披露相关情况等。依据《反垄断法》有关规定，配合执法机构调查是任何当事人、利害关系人或者其他有关单位或者个人的义务。《指南》将经营者配合调查程度作为获得宽大的考量因素，一方面再次突出了其重要性，另一方面在体现执法宽容性的同时也强调了执法的严肃性。
（三）提高透明性，明确执法机构行动指南。
宽大本质上是执法机构在确定处罚幅度时的酌定情节。为提升执法透明度，统一执法尺度和标准，保护当事人的合法权益，《指南》提出了执法机构应遵循的一般原则、考虑的主要因素和执法义务等，主要体现在《指南》第十一条至第十六条。
一是确立总体原则。《指南》明确，给予经营者宽大的额度应当与经营者协助执法机构查处横向垄断协议案件的贡献程度相匹配，即经营者的坦白程度与其获得的处罚程度密切相关。该原则为执法机构在相应区间内确认具体的减免幅度提供了裁量依据。其中，“贡献程度”主要体现在经营者报告垄断协议有关情况的时间、提供证据的重要程度、配合调查的程度等方面。同时，由于减免处罚属于酌定情节，该原则也为执法机构的自由裁量权提供了一般性约束。
二是明晰宽大顺位确定依据。经营者的宽大顺位将直接决定其可以获得的减免幅度，明确考量依据有助于增加经营者的可预期性，规范执法机构的自由裁量权。《指南》明确，经营者申请宽大的时间先后是确定宽大顺位的唯一依据。同时《指南》第六条、第八条分别就不同顺位经营者提供材料的义务进行了明确规定，从而保障不同顺位经营者的适格性。仅以时间作为考量标准，一方面是使判定更加客观公正，增加执法透明度；另一方面，以时间先后为依据也充分体现了鼓励经营者尽早宽大的态度。
三是说明了具体审理审查过程。执法机构给予宽大的一般程序是：第一，调查认定垄断协议行为成立；第二，根据经营者违法情节的轻重，综合考虑除宽大申请以外所有情节确定对经营者的处罚金额；第三，根据经营者配合调查情形等分别作出是否给予宽大的决定；第四，根据符合宽大要求经营者的顺位及贡献程度确定具体的减免幅度。《指南》明确，一般情况下，执法机构在同一垄断协议案件中最多给予三个经营者宽大，特殊情况下可以考虑给予更多经营者宽大。
上述内容为执法机构的执法实践提供了一般性的参照标准，也增强了经营者对自身行为可否获得宽大及相应减免幅度的可预期性。此外，《指南》还明确了执法机构在保密等方面的责任，有助于在执法过程中切实保障当事人的合法权益，减轻当事人主动坦白的顾虑等。
四、其他情况说明
（一）指南的适用范围。
一是《指南》仅适用于横向垄断协议案件，即《反垄断法》第十三条第一款规定的具有竞争关系的经营者达成的垄断协议，不适用纵向垄断协议。二是《指南》所指减轻或免除处罚一般适用于对经营者的罚款金额。对于经营者违法所得部分，执法机构可以参考对罚款的处理方式。
（二）协议组织者不得免除处罚。
《指南》第十条规定，经营者组织、胁迫其他经营者参与达成、实施垄断协议或者妨碍其他经营者停止该违法行为的，执法机构不对其免除处罚，但可以相应给予减轻处罚。由于横向垄断协议对竞争造成的损害非常严重，如果协议存在明显的组织者或《指南》描述的其他恶劣情形的，本着过罚相当的原则，相关经营者无法被免除处罚。
我国《反垄断法》引入宽大制度，是借鉴国际经验，提升执法效率，维护市场竞争秩序的重要举措。《反垄断法》实施12年后，紧密结合中国国情和执法经验制定《指南》，提出适用宽大制度的中国做法，在我国迈入经济发展新阶段、国际化程度日益加深的背景下，有助于进一步明确规则，加强和完善反垄断执法体系，打造市场化法治化国际化营商环境，推动建立统一开放、竞争有序的现代市场体系。
《垄断案件经营者承诺指南》解读
为了指导经营者在垄断案件调查中适用经营者承诺制度，提高反垄断执法透明度，提升反垄断监管效能，根据《反垄断法》规定，在总结我国执法经验并借鉴其他国家和地区成熟做法的基础上，国务院反垄断委员会制定出台了《垄断案件经营者承诺指南》（以下简称《指南》）。
一、起草背景和主要考虑
承诺是世界各国在反垄断法实施过程中普遍采用的一项制度，是反垄断执法机构解决反竞争问题的一种有效方式。反垄断执法机构对有关经营者涉嫌实施垄断行为开展调查时，如果相关经营者承诺改正自身行为，主动采取措施消除行为后果，并且反垄断执法机构认为相关经营者的承诺可以消除行为可能给市场竞争带来的损害，反垄断执法机构可以作出接受经营者承诺的决定，中止反垄断调查，经营者履行承诺后，终止案件调查。
建立完善的经营者承诺制度对加强和改进反垄断执法、保护市场公平竞争具有重要意义。一是有利于尽快恢复公平竞争市场秩序。经营者承诺在反垄断执法机构认可的期限内采取具体措施消除该行为后果的，反垄断执法机构可以决定中止调查，不再作出行政处罚，鼓励涉嫌实施垄断行为的经营者主动采取措施，消除行为的不利影响，保护市场公平竞争。二是有利于提高反垄断执法效率。垄断行为的调查取证困难，研究分析也需要较长时间。通过经营者承诺制度，鼓励经营者尽快停止违法行为，可以有效缩短反垄断执法时间，提高执法效率。三是有利于节约反垄断执法资源。反垄断案件较为复杂，调查一起案件需要花费较大的人力、物力和时间成本。建立经营者承诺制度，鼓励经营者尽早停止涉嫌垄断行为，有利于反垄断执法机构节约执法资源，更好实现保护市场公平竞争、维护消费者利益和社会公共利益的目标。
《反垄断法》第四十五条对承诺制度作出了规定，明确了中止调查的条件、恢复调查的情形以及执法机构作出终止调查决定的条件。由于《反垄断法》关于承诺制度的规定相对较为原则，在执法实践中如何适用承诺制度缺乏明确、具体的规则。为给经营者提供更有操作性的指引，提高反垄断执法的规范性和透明度，在执法实践中更加准确、规范地适用承诺制度，有效发挥制度功能，国务院反垄断委员会根据《反垄断法》，制定《指南》。
二、起草过程
2015年6月，国务院反垄断委员会办公室组织原三家反垄断执法机构开展《指南》起草工作。在起草过程中，起草单位认真落实科学立法、民主立法、依法立法要求，提高立法质量，广泛吸纳地方政府部门、研究机构、企业和行业协会专家，共同参与起草工作。起草单位立足国情，认真研究梳理、充分借鉴了欧美国家的规定和做法，全面总结我国反垄断执法经验，并广泛征求了政府部门、司法机关、研究机构、企业和社会公众等意见，经过多次研讨论证，形成了《指南》草案。
2017年2月，国务院反垄断委员会办公室就《指南》草案向委员会成员单位、委员会专家咨询组专家征求意见，并根据回复意见对《指南》草案进行了修改。2018年8月，委员会办公室根据国务院机构改革情况对《指南》草案部分内容作了进一步修改完善。2018年11月，《指南》提交委员会全体会议审议。经委员会主任批准，于2019年1月印发。
三、主要内容和特点
《指南》共十八条，包括承诺制度适用范围、承诺的提出与撤回、承诺的措施、经营者与执法机构沟通、执法机构对承诺措施的审查措施、执法机构依法作出终止调查、中止调查、恢复调查决定等。总体来看，《指南》具有四个方面的明显特点。
（一）注重实效性，鼓励经营者尽早提出承诺。
由于承诺制度的主要目的之一即是节省执法资源，提高行政执法效率，因此执法机构鼓励经营者在尽可能早的阶段提出承诺。《指南》中多处制度设计体现了这一原则。
一是规范承诺提出前的沟通。《指南》鼓励经营者在尽可能早的阶段提出承诺。经营者提出承诺前，可以与执法机构进行必要的沟通。执法机构可以告知经营者涉嫌垄断行为的基本事实以及可能造成的影响，并可以与经营者进行沟通。在沟通基础上，由经营者自愿提出承诺。
二是明确提出承诺的时间节点。执法机构对涉嫌垄断行为调查核实后，认为构成垄断行为的，应当依法作出处理决定，不再接受经营者提出承诺。提出承诺应该在执法机构核实涉嫌垄断行为之前，经营者在行政处罚事先告知后提出承诺的，执法机构一般不再接受。
（二）增强规范性，明确执法机构适用承诺制度的条件和程序。
《反垄断法》中对承诺制度的规定较为原则，《指南》在此基础上进行了细化，增强了承诺制度的可操作性，为经营者提出承诺提供了明确指引。
一是规定承诺措施的具体类型。承诺的措施可以是结构性措施、行为性措施和综合性措施。承诺的措施需要明确、可行且可以自主实施。如果承诺的措施需经第三方同意方可实施，经营者需要提交第三方同意的书面意见。结构性措施包括剥离有形资产、知识产权等无形资产或者相关权益等；行为性措施包括调整定价策略，取消或者更改各类交易限制措施，开放网络或者平台等基础设施，许可专利、技术秘密或者其他知识产权等。
二是规定对承诺措施分析审查的考虑因素。为了给执法机构审查承诺措施提供指引，增强执法透明度，《指南》明确了执法机构在对经营者的承诺进行审查时可以综合考虑的因素，包括：经营者实施涉嫌垄断行为的主观态度，经营者实施涉嫌垄断行为的性质、持续时间、后果及社会影响，经营者承诺的措施及其预期效果。
三是规定经营者提出承诺的形式与载明的事项。经营者应以书面形式提出承诺。承诺通常载明被调查的涉嫌垄断行为及可能造成的影响、承诺采取消除行为后果的具体措施、承诺采取的具体措施能够消除行为后果的说明、履行承诺的时间安排和方式以及需要承诺的其他内容。执法机构在收到经营者承诺后，将向经营者出具书面回执，明确收到承诺的时间及材料清单。
四是规定承诺履行情况的报告与监督机制。经营者按照中止调查决定书的要求，向执法机构书面报告承诺的履行情况。执法机构应当对经营者履行承诺的情况进行监督。
五是规定承诺措施变更处理。经营者履行承诺过程中，因自身经营状况或者市场竞争状况发生重大变化，可以向执法机构申请变更承诺措施。执法机构将对经营者的变更申请进行审查，并将是否同意变更承诺措施的结果书面告知经营者。
六是规定执法机构作出终止调查、恢复调查决定等相关程序。经营者履行承诺的，执法机构可以决定终止调查，并制作终止调查决定书。如果出现《反垄断法》第四十五条第三款所规定的情形，执法机构应当恢复对涉嫌垄断行为的调查。执法机构恢复调查后，不再接受经营者提出承诺。但是，依据《反垄断法》第四十五条第三款第（二）项恢复调查的，执法机构可以基于新的事实接受经营者提出承诺。
（三）体现严肃性，细化适用承诺制度的法律后果。
承诺制度虽然不是针对经营者实施垄断行为作出的行政处罚，但其目的是通过纠正经营者行为消除涉嫌垄断行为产生的后果，同样是一项严肃的法律程序。《指南》充分体现了承诺制度的适用具有限制性条件，有利于规范承诺制度在执法实践中的应用，实现承诺制度的目标。
一是明确不适用承诺制度的案件类型。《指南》规定，核心卡特尔行为不能适用承诺制度，主要是具有竞争关系的经营者之间达成的三种横向垄断协议：固定或者变更商品价格，限制商品生产或者销售数量，分割销售市场或者原材料采购市场。上述垄断协议案件一般适用本身违法原则，严重损害市场竞争，执法机构不应接受经营者提出承诺实施中止调查。
二是明确撤回承诺的法律后果。执法机构作出中止调查决定前，经营者可以撤回承诺。经营者撤回承诺的，执法机构将终止对经营者承诺的审查，继续对该涉嫌垄断行为进行调查，并不再接受经营者提出的承诺。
三是明确未履行承诺的法律后果。如果出现经营者未履行承诺的情况，执法机构应当恢复对涉嫌垄断行为的调查，并且执法机构恢复调查后，不再接受经营者提出承诺。
（四）提高透明性，注重引入第三方参与制度实施。
承诺制度虽然表现为反垄断执法机构与经营者之间就某种反竞争问题达成一致的解决方式，但是承诺措施的实施是否能够有效消除经营者行为可能造成的排除、限制竞争影响，需要从更广的范围来考量。为了充分保障第三方和社会公众的正当利益，《指南》在制度设计上注重第三方的参与。
一是沟通过程可以邀请第三方参加讨论。在经营者与执法机构就承诺内容进行沟通的过程中，经执法机构和经营者一致同意，可以共同邀请第三方经营者、行业主管部门、行业协会、专家学者等共同参加讨论。
二是审查承诺时可公开征求意见。在执法机构对经营者的承诺进行审查时，如果认为经营者的涉嫌垄断行为已经影响到其他不特定多数经营者、消费者的合法权益或社会公共利益，可以就经营者承诺的措施向社会公开征求意见。征求意见的时间一般不少于30日。对社会公众等各方提出的意见，执法机构认为需要采纳的，可以建议经营者对承诺的措施进行修改或者重新提出承诺措施。经营者不愿意对承诺的措施进行修改并且无法给出合理解释或者提出可行替代方案的，执法机构可以终止经营者承诺的审查与沟通程序，继续对涉嫌垄断行为进行调查。
三是承诺措施变更可再次征求意见。如果修改后承诺的措施在性质或者范围上发生了重大改变，执法机构可以再次向社会公开征求意见。
四是第三方可提出恢复调查的建议。在执法机构作出中止调查决定后，如果行业主管部门、消费者或者其他经营者认为经营者出现依法应当恢复调查的情形，可以向执法机构提出恢复调查的建议。
承诺制度在世界范围内广泛适用，但各国根据不同情况，在实施过程中的具体操作方式也存在差异。《指南》在制订过程中一方面充分参考了其他国家先进的执法经验，另一方面也立足中国国情，结合反垄断执法实践，在一定程度上体现出不断提高的中国反垄断执法能力和水平。《指南》的发布实施将有助于加强和完善反垄断执法体系，推动建立统一开放、竞争有序的市场环境，更好实现《反垄断法》保护市场公平竞争、维护消费者利益和社会公共利益的立法目标。
《经营者反垄断合规指南》解读
为鼓励经营者培育公平竞争的合规文化，建立反垄断合规管理制度，提高对垄断行为的认识，防范反垄断合规风险，保障经营者持续健康发展，促进《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）的全面实施，在总结我国执法实践经验和借鉴其他国家（地区）做法的基础上，根据《反垄断法》等有关规定，国务院反垄断委员会（以下简称委员会）制定出台《经营者反垄断合规指南》（以下简称《指南》）。
一、起草背景
我国《反垄断法》自2008年实施以来，反垄断法律制度规则体系日益健全，反垄断执法力度不断增强，有力地预防和制止垄断行为，保护了市场公平竞争。但在执法中也发现，经营者反垄断法律意识不强、反垄断合规制度普遍缺失、竞争文化尚未深入普及等问题较为突出，亟须加强反垄断合规指导，增强经营者依法合规开展生产经营、自觉维护市场公平竞争的意识和能力，培育和弘扬公平竞争文化，进一步营造公平竞争的社会环境。
党的十九届四中全会强调，完善公平竞争制度，强化竞争政策基础地位，加强和改进反垄断执法，对反垄断工作提出明确要求。反垄断合规倡导是促进《反垄断法》深入有效实施的重要方式和手段。制定《指南》是完善反垄断规则体系的重要内容，是强化竞争政策基础地位、支持企业在公平竞争中发展壮大的迫切需要，也是全球多个司法辖区推进反垄断法实施的普遍经验，对降低执法成本、保护公平竞争、推进更高水平对外开放具有十分重要的意义。
二、起草过程
2019年以来，根据委员会全体会议部署，委员会办公室牵头开展《指南》起草工作。在起草过程中，委员会办公室坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，认真落实科学立法、民主立法、依法立法、开门立法的要求，坚持问题导向和目标导向相统一、总结国内实践与借鉴国际经验相结合、深化理论研究与广泛征求意见相统筹的基本原则，充分考虑我国经营者反垄断合规工作现状，适应我国经济发展的阶段和水平，强化经营者反垄断合规的制度供给，主要开展了以下工作：
一是深入总结执法实践。系统梳理《反垄断法》及相关配套立法的法律规定，深入总结《反垄断法》实施12年来多发易发垄断行为，对反垄断执法和竞争倡导中发现的经营者合规意识薄弱、合规能力缺乏等现实难题有针对性地作出回应，全面提示经营者反垄断法律合规风险，为经营者建立反垄断合规体系提供框架性安排。
二是充分听取专家建议。《指南》涉及面广、复杂程度高。为切实增强起草工作的科学性、有效性、针对性，我们组织委员会专家咨询组召开专题会议，对指南定位、框架和主要内容等进行深入研究。同时，与管理体系方面的专家进行深入交流，充分参考ISO19600《合规管理体系指南》国际标准，完善《指南》内容体系。
三是研究借鉴国际经验。深入研究欧盟、法国、英国、澳大利亚、日本等国家和地区反垄断合规指南或指引的成熟经验和做法，了解有关国家（地区）反垄断合规指南体系和主要内容，为制定《指南》提供有益参考和借鉴。
四是广泛征求各方意见。广泛征求并充分吸纳委员会成员单位意见。2019年11月，在市场监管总局官网公开征求社会公众意见，收到有关企业、商协会、律师事务所和个人等意见建议近150条，我们对此进行充分研究并采纳合理化建议，对《指南》予以完善。
2020年7月，《指南》经委员会全体会议审议通过，9月印发实施。
三、《指南》的主要特点
作为在全国范围内实施的反垄断领域首部合规指南，《指南》主要有以下特点：
（一）突出系统性。《指南》从提示经营者反垄断合规风险、指导经营者建立健全合规管理制度、加强合规风险管理和合规管理保障等多个层面，对经营者统筹做好反垄断合规工作作出了系统性的指导。既倡导经营者完善合规管理刚性制度，也鼓励经营者注重积极培育和推广合规文化；既规定了经营者主动识别和评估反垄断风险的考虑因素，也明确了经营者积极配合反垄断调查的义务；既倡导经营者做好合规建设和风险管理，也专门对保障措施作出规定，为经营者反垄断合规提供全方位指引。
（二）突出协调性。《指南》明确了经营者合规风险的重点，为经营者识别反垄断法律风险提供了基础性指导。同时，考虑到反垄断法相关规定的多样性、复杂性，《指南》并未对反垄断制度规则作过多过细的阐释，而是注重与现行法律、行政法规、部门规章和指导性文件的衔接，特别是与委员会颁布的其他指南、市场监管总局颁布的三个反垄断部门规章保持一致。经营者可以通过制定更加具体的指引或手册，切实加强自身合规制度建设，不断提高合规管理水平。
（三）突出针对性。《指南》针对当前经营者反垄断合规方面存在的反垄断法律意识不强、竞争文化缺位、管理层不重视、合规制度不健全、人才匮乏、保障措施不足等突出问题，从合规管理文化、制度建设、风险管理等多个方面确立经营者反垄断合规管理的基本要求和关键环节，阐明经营者行为边界和底线，对合规工作中存在的问题和挑战给予有效回应，保障经营者依法依规开展公平竞争。
（四）突出指导性。《指南》以《反垄断法》为依据，明确了经营者需要重点关注的反垄断合规风险，并对经营者反垄断合规管理作出一般性指引。《指南》本身没有法律意义上的强制力，更主要的作用是鼓励和指导。经营者可以对照《指南》，从自身经营范围、组织结构和业务规模等实际出发，采取适合的方式加强反垄断合规管理，达到降低法律风险、持续健康发展的效果。
四、《指南》的主要内容
《指南》分为总则、合规管理制度、合规风险重点、合规风险管理、合规管理保障和附则6章，共30条。主要包括以下内容：
（一）总则。总则明确了制定《指南》的目的和依据，对适用范围和《指南》涉及的基本概念作了阐释，突出了反垄断合规文化倡导的重要性。
（二）合规管理制度。该章强调经营者建立并有效执行反垄断合规管理制度的重要性，明确合规管理制度涉及的主要内容，包括合规承诺、合规报告、合规管理架构等；详细阐述了合规管理负责人的重要作用以及合规管理的具体职责，特别强调了合规管理部门及其负责人的独立性和权威性，鼓励经营者高级管理人员领导或者分管合规管理工作。 （三）合规风险重点。该章主要对经营者在反垄断合规管理中涉及的重点风险进行了概要阐释。首先，依法明确了经营者禁止达成垄断协议、禁止滥用市场支配地位、依法实施集中等，为了帮助经营者对具体行为作出更有效的判断，《指南》建议经营者参考《反垄断法》、《禁止垄断协议暂行规定》等部门规章，以得出更加清晰的结论；其次，阐明经营者的法律责任和配合调查的义务，描述了经营者应当避免拒绝或阻碍调查的具体行为；第三，对《反垄断法》中规定的承诺制度和宽大制度作出规定，并与《国务院反垄断委员会垄断案件经营者承诺指南》、《国务院反垄断委员会横向垄断协议案件宽大制度适用指南》进行有效衔接；最后，提醒经营者应当有效应对可能面临的境外反垄断法律风险，并可以向反垄断执法机构报告有关情况。
（四）合规风险管理。首先，《指南》考虑到不同类型的经营者及其员工面临的反垄断法律风险有所不同，鼓励经营者根据实际情况建立相关机制，对可能存在的风险进行识别和评估，并对员工面临的法律风险进行提醒；其次，在识别评估的基础上，鼓励经营者建立健全处置机制，对有关风险进行控制和应对。《指南》特别鼓励经营者在发现合规风险后尽快与反垄断执法机构合作。
（五）合规管理保障。为了提高经营者反垄断合规管理的有效性，《指南》鼓励经营者实施与反垄断合规管理相配套的保障措施：一是内部管理方面，建立健全对员工反垄断合规行为的奖惩机制，明确反垄断合规举报政策；二是能力建设方面，鼓励经营者建立专业化、高素质的合规管理队伍，并通过加强教育培训等方式，帮助和督促员工了解并遵守反垄断法相关规定；三是配套措施方面，鼓励经营者加强信息化建设，依法运用大数据等工具，加强对经营管理行为合规情况的监控和分析。
（六）附则。明确了《指南》的效力和生效时间，强调《指南》仅对经营者反垄断合规作出一般性指引，不具有强制性。同时明确行业协会、网络平台经营者可以依据《指南》开展相关合规管理和引导的工作。 《指南》的发布，为经营者开展反垄断合规工作提供了明确指引和具体要求，有助于各类市场主体深化对《反垄断法》相关规定的理解和认识，有效预防和降低法律风险，树立良好形象。下一步，反垄断执法机构将全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，坚持依法行政，积极主动为经营者提供反垄断合规指导，保护市场公平竞争，推动我国经济高质量发展。
